LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA ¿TOPE AL ENDEUDAMIENTO O ENDEUDAMIENTO CON CONSENTIMIENTO?

Después de 2 años de discusión entre las cámaras de Diputados y Senadores, y presumir la paternidad de dicha ley, por fin el Ejecutivo Federal promulgó la LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS, aunado que esta ley provocó que se reformaran, adicionaran y derogaran diversas leyes como son La Ley de Coordinación Fiscal, Ley General de Deuda Pública y Ley General de Contabilidad Gubernamental.

A manera de relato sin mencionar artículo por artículo explicaremos lo principal de esta ley (lo que no necesariamente quiera decir que hay conceptos que no sean importantes) que según el Ejecutivo Federal, será la que topará el endeudamiento de entidades y municipios a fin de tener un endeudamiento sostenible.

Primero hay que entender qué es la disciplina financiera, y esta se define como la observancia de los principios y las disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria y financiera, la aplicación de reglas y criterios en el manejo de recursos y contratación de Obligaciones por los Entes Públicos, que aseguren una gestión responsable y sostenible de sus finanzas públicas, generando condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo y la estabilidad del sistema financiero.

Esta ley considera a los Entes Públicos además de los señalados en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, a los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos de las Entidades Federativas y los Municipios, así como cualquier otro ente sobre el que las Entidades Federativas y los Municipios tengan control sobre sus decisiones o acciones. En el caso de la Ciudad de México, el Poder Ejecutivo incluye adicionalmente a sus alcaldías.

En esta ley en comento se establecen características que deberán contener las Leyes de Ingresos y Presupuestos de Egresos de las entidades federativas, conforme a la legislación local y federal aplicable, e incluir lo siguiente:

I. Objetivos anuales, estrategias y metas;

II. Proyecciones de finanzas públicas, considerando las premisas empleadas en los Criterios Generales de Política Económica.

Las proyecciones se realizarán con base en los formatos que emita el Consejo Nacional de Armonización Contable y abarcarán un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán y, en su caso, se adecuarán anualmente en los ejercicios subsecuentes; (esto quiere decir que hay que estar alerta a los formatos que emita el CONAC).

III. Descripción de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, incluyendo los montos de Deuda Contingente, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos;

IV. Los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los cinco últimos años y el ejercicio fiscal en cuestión, de acuerdo con los formatos que emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para este fin, y

V. Un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, el cual como mínimo deberá actualizarse cada tres años. El estudio deberá incluir la población afiliada, la edad promedio, las características de las prestaciones otorgadas por la ley aplicable, el monto de reservas de pensiones, así como el periodo de suficiencia y el balance actuarial en valor presente

Todo esto para generar un Balance presupuestario sostenible, el cual se define como: “cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero. Igualmente, el Balance presupuestario de recursos disponibles es sostenible, cuando al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, dicho balance sea mayor o igual a cero.  

El Financiamiento Neto que, en su caso se contrate por parte de la Entidad Federativa y se utilice para el cálculo del Balance presupuestario de recursos disponibles sostenible, deberá estar dentro del Techo de Financiamiento Neto que resulte de la aplicación del Sistema de Alertas, de acuerdo con el artículo 46 de esta ley”.

En caso contrario a lo comentado anteriormente, el Ejecutivo de la Entidad Federativa deberá dar cuenta a su Legislatura las causas de dicho Balance en negativo.

Con esta disposición vemos que esta ley obliga a que los Balances Presupuestales siempre sean sostenibles o positivos. Salvo casos específicos como lo son:

• ·         Se presente una caída del PIB.
• ·         Reconstrucción por desastres naturales declarados.
• ·         2% de costo mayor del Gasto no etiquetado en el PE

También establece la ley en comento que no procederá el pago de ningún tipo de gasto que no se encuentre comprendido en el Presupuesto de Egresos, situación que a veces y sólo a veces no se cumple debido a la premura del tipo de gasto o a que por error o desconocimiento no se prevén los ajustes presupuestales correspondientes.

Para la determinación de los montos de servicios personales, las entidades federativas, están topadas a una fórmula matemática en donde intervienen:

• ·         PE del ejercicio inmediato anterior.
• ·         Tasa de crecimiento.
• ·         PIB.

Otro concepto que se encuentra topado a un 2% de los ingresos totales, es el correspondiente a los Adeudos de ejercicios fiscales anteriores (ADEFAS).

Los ahorros o economías generados por la aplicación de las medidas de ajuste por concepto de sueldos y salarios o un menor costo financiero de la Deuda Pública se deberán destinar a corregir el Balance Presupuestario negativo.

Para el caso del gasto por concepto de subsidios, deberá publicarse en las páginas oficiales de Internet de las secretarías de finanzas, la población objetivo, el propósito y temporalidad del otorgamiento.

Y únicamente procederá el pago de gastos una vez concluido la vigencia del Presupuesto de Egresos cuando estos hayan sido efectivamente devengados, concepto que es lógico y complementa lo establecido ya por la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Hablando ahora de los ingresos, en el caso que hubiera ingresos excedentes de libre disposición, es decir que no estén etiquetados por las leyes correspondientes a un fin específico, estos deberán ser destinados a lo siguiente:

·        

•        Amortización de la deuda pública.
• ·         Pago de ADEFAS.
• ·         Pago de Pasivos circulantes.
• ·         Pago de sentencias definitivas.
• ·         Inversión pública productiva.
• ·         Creación de fondo para caída de ingresos.

Los ajustes al Presupuesto de Egresos se deberán realizar en los siguientes rubros y en el siguiente orden:

• ·         Gastos de comunicación social.
• ·         Gasto corriente (sin incluir subsidio).
• ·         Gasto en servicios personales.

Para el caso de ingresos derivados de Transferencias federales que al 31 de diciembre del ejercicio fiscal inmediato anterior, no hayan sido devengados se reintegrarán a la Tesorería de la Federación a más tardar el 15 de enero del año de cada año (en concordancia con la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria).

En el caso de los Municipios, para la elaboración de sus respectivas leyes de ingresos y presupuestos de egresos deberán cumplir con las legislaciones locales, Ley General de Contabilidad Gubernamental y sus normas que emita el CONAC.

Un punto adicional que deben considerar los Municipios es incluir proyecciones de finanzas públicas, las cuales se realizarán conforme a los formatos que emita el CONAC además de otros puntos que hagan mención a las finanzas públicas. Cabe mencionar que en el caso de municipios con población menor a 200,000 habitantes contarán con el apoyo técnico de las secretarías de finanzas o su equivalente.

Al igual que en las entidades, los municipios deben procurar tener balances presupuestarios sostenibles.

En el caso de los ADEFAS el monto máximo para cubrir los adeudos podrá ser hasta el 2.5 por ciento de los ingresos totales.

Para el caso de la Deuda Pública hay restricciones de contratación con gobiernos de otras naciones o particulares extranjeros, y dichas obligaciones o financiamientos sólo podrán destinarse a:

• ·         Inversiones públicas productivas
• ·         Refinanciamiento
• ·         Reestructura.
• ·         Contratación de servicios (esquema de asociaciones público-privadas).

Para el endeudamiento, la legislatura local por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes autorizará los montos máximos para la contratación de Financiamientos y Obligaciones previo análisis de capacidad de pago, destino del mismo y fuente o garantía de pago. Para el caso de Refinanciamiento o Reestructura no  se requerirá autorización de su legislatura local.

Una vez celebrados los instrumentos jurídicos (endeudamiento) a más tardar 10 días posteriores a la inscripción en el Registro Público Único, el Ente Público deberá publicar en su página oficial de Internet los instrumentos y publicar cada 3 meses y en la cuenta pública la información detallada de cada financiamiento u obligación contraída.

Se pueden solicitar financiamientos por montos mayores o igual a cuarenta millones de Unidades de Inversión o  en el caso de entidades, y Municipios por un monto mayor a diez millones de Unidades de Inversión o su equivalente, para lo cual deben cubrir requisitos especiales.

Cuando se contrate financiamiento u obligaciones a través del mercado bursátil se tendrá que fundamentar las razones por las cuales dicha opción es la más adecuada que el bancario; y en el caso que el monto exceda de cien millones de Unidades de Inversión, el proceso de contratación se realizará mediante licitación pública cumpliendo con los requisitos previstos en la ley.

Para poder contratar obligaciones a corto plazo se podrán realizar sin autorización de la Legislatura local (entendiéndose como obligaciones financieras, sin ser Deuda Pública conforme a la Leyes en la materia) cumpliendo las siguientes condiciones:

·       

•           El saldo insoluto del monto principal no exceda del 6% de los ingresos totales aprobados en su Ley de Ingresos, sin incluir Financiamiento Neto.
• ·    Las obligaciones queden totalmente pagadas a más tardar tres meses antes que concluya su gobierno, ni contratando nuevas obligaciones durante los últimos tres meses.
• ·         Deberán ser quirografarias.
• ·         Inscritas en el Registro Público Único.

Dichas obligaciones a corto plazo deberán ser destinados a cubrir insuficientes de liquidez de carácter temporal, presentando en los informes a que se refiere la Ley General de Contabilidad Gubernamental información detallada de las mismas, estas obligaciones no podrán ser objeto de refinanciamiento o reestructura a plazos mayores a un año salvo sean obligaciones destinadas a inversión pública productiva.

Para el caso del endeudamiento de la reciente Ciudad de México, hay un capítulo en específico, lo que le da un tratamiento especial y diferenciado a los demás estados.

Para que el Ejecutivo Federal (por conducto de la SHCP) sea garante o aval de las obligaciones de deuda pública de los Estados y los municipios, estos deberán cumplir con lo siguiente:

• ·         Celebrar un convenio con la Secretaría.
• ·         Afecten participaciones federales suficientes que les c correspondan.

Con esto se entiende que si se convierte en garante de la deuda, pero al final si no paga la entidad o el municipio, la garantía se ajusta con el monto de los ingresos que reciban y que sean de libre disposición, es decir que no estén etiquetados para un fin específico.

Y también se ajusta el monto de la garantía por parte del Gobierno Federal conforme pasan los años de vigencia, siendo como a continuación se presenta:

·         Primer año de vigencia, el gobierno garantiza hasta por el equivalente al 25% de sus ingresos de libre disposición.

·         Segundo año de vigencia, el gobierno garantiza hasta por el equivalente al 50% de sus ingresos de libre disposición.

·         Tercer año de vigencia, el gobierno garantiza hasta por el equivalente al 75% de sus ingresos de libre disposición.

·         A partir del cuarto año de vigencia, el gobierno garantiza hasta por el equivalente al 100% de sus ingresos de libre disposición.

En el caso que el Estado incluya a sus Municipios se deberá contar con el aval del Estado y suscribir un convenio adicional y único con la Federación respecto a sus Municipios.

El Sistema de Alertas se realizará por parte de la SHCP y se realizará una evaluación de los entes públicos que tengan  contratados financiamientos y obligaciones inscritos en el Registro Público único, para lo cual se realizará con la documentación e información proporcionada por los mismos entes públicos, siendo responsabilidad del ente público la veracidad de la misma, cuestión que debería tener un control mayor por parte de la Secretaría.

Esta medición se realizará con base en los siguientes indicadores:

1.       Indicador de Deuda Pública y Obligaciones sobre ingresos de libre disposición.

2.       Indicador de Servicio de la Deuda y de Obligaciones sobre ingresos de libre disposición.

3.       Indicador de Obligaciones a Corto Plazo y Proveedores y Contratistas sobre ingresos totales.

Los resultados obtenidos de la medición de los indicadores anteriores darán como resultado tres clasificaciones para los Entes Públicos:

1.       Endeudamiento sostenible (tendrá un techo de financiamiento neto hasta el equivalente al 15% de sus ingresos de libre disposición).

2.       Endeudamiento en observación y (tendrá como techo de financiamiento neto hasta el equivalente al 5% de sus ingresos de libre disposición)

3.       Endeudamiento elevado (tendrá un techo de financiamiento neto igual a cero)

El sistema de alertas será publicado en la página oficial de Internet de la Secretaría, actualizándose cada 3 meses dentro de los 60 días naturales posteriores al término de cada trimestre.

El Registro Público Único estará a cargo de la SHCP y tendrá como objeto inscribir y transparentar la totalidad de os financiamientos y obligaciones a cargo de los Entes Públicos

Los financiamientos y obligaciones que deberán inscribirse son los siguientes:

·         Créditos

·         Emisiones bursátiles

·         Contratos de arrendamiento financiero

·         Operaciones de factoraje

·         Garantías

·         Instrumentos derivados con obligación de pago mayor a un año

·         Contratos de asociaciones público-privadas

La inscripción de los financiamientos y obligaciones en el Registro Público Único podrá realizarse a través de medios electrónicos cumpliendo con los requisitos que establezca el reglamento (hay que esperar al reglamento) y requisitos de la ley que estamos comentando.

Para cancelar la inscripción en el Registro Público Único de un Financiamiento el ente público deberá presentar la documentación mediante el cual el acreedor manifieste que fue liquidado o que no ha sido dispuesto, lo que no dice la ley es en dónde va a presentarse dicha documentación o será enviada vía Internet, esperemos que dicha disposición se encuentre establecida en el reglamento.

El Registro Público Único se publicará a través de la página oficial de Internet de la SHCP y se actualizará diariamente mostrando todos los datos necesarios que identifiquen al financiamiento u obligación.

Para mantener actualizado el Registro Público Único las Entidades Federativas deberán enviar trimestralmente a la SHCP dentro del pazo de 30 días naturales posteriores al término de cada trimestre la información correspondiente a cada Financiamiento y Obligaciones de la propia entidad federativa y sus entes públicos.

La fiscalización del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Disciplina Financiera estará a cargo de las entidades de fiscalización superior de las Entidades Federativas, así como también por parte de la ASF.

Para el establecimiento de las sanciones se sancionarán de conformidad con lo establecido en la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos.

Las responsabilidades se fincarán en primer término a quienes directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron y subsidiariamente a los que por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos, esta disposición se parece a la que llamamos la cláusula del chismoso, establecida en la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Las sanciones e indemnizaciones que se determinan por incumplimiento a las disposiciones de la ley de Disciplina Financiera tendrán el carácter de créditos fiscales, con todo lo que implica su tratamiento en la legislación aplicable.

Y se informará a la autoridad competente cuando la comisión de una conducta sancionada se convierta de tipo penal.

Las reformas en hechas a la Ley de Coordinación Fiscal derivadas de la Ley de Disciplina Financiera, se centran en establecer la posibilidad de que las participaciones que correspondan a las Entidades y los Municipios podrán ser sujetas a retención cuando tengan el carácter de garantía o como fuente de pago de obligaciones contraídas por las Entidades o los Municipios.

La ley General de Deuda Pública se reforma en su denominación para quedar como Ley Federal de Deuda Pública con adiciones a diversos artículos, derogación de otros a fin de tener concordancia con la Ley de Disciplina Financiera.

Se elimina el último párrafo del artículo 15 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en el cuál se establecía que quienes no estuvieran al corriente en sus obligaciones conforme a la ley no podrían registrar sus empréstitos en el registro único de obligaciones.

Y por último los transitorios que conllevan obligaciones escalonadas.

Una ley que tardó mucho para su aprobación y que sólo queda esperar que en verdad cumpla con lo esperado