PUNTOS DE RIESGO DERIVADOS DE LA FISCALIZACION

PUNTOS DE RIESGO DERIVADOS DE LA FISCALIZACION

En febrero pasado, la Auditoria Superior de la Federación, diò a conocer los resultados de la revisión a la cuenta pública 2014, en el cual se presentan 11 puntos de riesgo que, de no atenderse, se corre el riesgo de repetirse en ejercicios subsecuentes.

Las once áreas clave con riesgo determinadas como resultados de la fiscalización superior de la Cuenta Pública 2014, son las siguientes:

1. Información sobre beneficiarios de programas sociales: no se ha podido implementar una estrategia, a nivel nacional, que permita contar con un padrón único de beneficiarios de programas sociales. La diversidad de registros existentes muestra una falta de control y calidad en la información de los receptores de los apoyos, lo que repercute en el impacto del programa social o del subsidio.

2. Revelación de pasivos y gastos: resulta necesario que haya un registro puntual de las obligaciones financieras que enfrenta el Estado Federal Mexicano; se requiere que la publicación de la información sea adecuada y oportuna, a fin de contar con datos que permitan vislumbrar la sostenibilidad de las tendencias actuales de gasto y compromisos del gobierno. Esto debe incluir conceptos como: pensiones, deuda contingente, así como los pasivos que enfrentan los fideicomisos, mandatos y análogos no paraestatales.

3. Integración efectiva de la participación ciudadana en la gestión de los programas públicos: este ámbito presenta límites para institucionalizar las figuras existentes ,debido a que los grupos beneficiarios de buena parte de los programas y políticas de carácter social pueden presentar niveles considerables de marginación, atomización, inequidad de género, o participación de intermediarios, entre otras condiciones.

Es entonces necesario romper con la concepción tradicional que persiste en el sector público respecto a la participación social, que erróneamente no la considera como un elemento vigilante, empoderado, con información suficiente para evaluar la gestión de los programas sociales.

4. Adquisiciones, contrataciones o inversiones que cumplen, en términos generales, la norma pero que no representan las mejores condiciones para el Estado: se siguen presentando casos, en que pese al cumplimiento de las disposiciones normativas aplicables, los contratos que se celebran no implican un beneficio neto para el Estado.

5. Obra pública: en las auditorías correspondientes a la revisión de la Cuenta Pública 2014, en materia de obra pública, la ASF observó —independientemente del ámbito de gobierno o de la dependencia responsable— la existencia de problemas recurrentes en torno a los siguientes procesos:

(1) inoportuna o deficiente planeación, contratación y ejecución de los trabajos;

(2) incumplimiento de los términos contractuales;

(3) modificaciones al proyecto original ejecutivo;

(4) incrementos importantes en el monto de inversión;

(5) prórrogas en los plazos de contratación, ejecución y puesta en operación —con la consecuente repercusión social y económica de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados—, y

(6) serias deficiencias en el control y supervisión de los proyectos.

6. Participación de intermediarios en la dispersión del gasto público: se sigue observando la existencia de una serie de malas prácticas administrativas y financieras que se han constituido en barreras y obstáculos para el flujo oportuno de los recursos, desde la hacienda pública federal hasta los organismos, entes y dependencias que efectúan el gasto.

La falta de oportunidad en la disposición de recursos, a resultas de este tipo de intervenciones, produce efectos negativos en distintos niveles:

(1) genera un retraso en las actividades derivadas del ejercicio presupuestal, y

(2) abre la posibilidad de que un gobierno local, indebidamente, utilice recursos etiquetados con el objetivo de cubrir faltantes presupuestales o salir al paso de necesidades coyunturales o presiones externas.

7. Subejercicios: el área más significativa en la que se presenta esta problemática es el Gasto Federalizado, a diferencia de otros contextos. En este ámbito, para la fiscalización de la Cuenta Pública 2014, los recursos no aplicados al 31 de diciembre de ese año, ascendieron a 63,607.2 mdp, lo cual implica el incumplimiento de metas y objetivos de los programas, así como la posibilidad de un ulterior uso indebido de los recursos.

La solución a esta irregularidad es la aplicación cabal del principio de anualidad en la utilización de estos recursos, ya que, aunque desde hace varios años se señala en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), en la realidad no se respeta.

8. Débil incorporación de tecnologías de la información y comunicaciones en el ejercicio gubernamental: estas tecnologías son un elemento esencial para hacer más eficiente el trabajo gubernamental, así como para automatizar sus procesos sustantivos. Sin embargo, la fiscalización ha mostrado que su implementación no necesariamente se traduce en un beneficio. En algunos casos, las inversiones en esta materia no repercuten en la mejora de los procesos y resultan en productos adquiridos a un costo elevado, subutilizados y, en ocasiones, no justificados.

9. Programas públicos duplicados y sin coordinación: se identificó la existencia de programas paralelos sin que haya una comunicación y coordinación efectiva entre las distintas dependencias responsables, resultando en desfases, traslapes y uso ineficiente de recursos. En particular, en la fiscalización de la Cuenta Pública 2014 se determinó que resulta indispensable analizar la factibilidad de integrar los recursos del Fondo de Aportaciones a los Servicios de Salud (FASSA) con los de la Cuota Social y la Aportación Solidaria Federal (Seguro Popular), en una sola fuente de financiamiento, al considerar que tienen objetivos concurrentes.

10. Servicios suministrados por particulares: la fiscalización superior ha permitido determinar que la participación del sector privado en tareas de orden público no ha estado exenta de deficiencias en materia de cumplimiento de objetivos, discrecionalidad en la toma de decisiones, calidad de los bienes y servicios ofertados, su oportunidad y transparencia.

Aunado a lo anterior, la utilización de empresas privadas para el suministro de bienes y servicios no ha estado necesariamente acompañada de mejores procesos administrativos que eviten vicios e irregularidades, faciliten la supervisión y el control por parte de las autoridades competentes o representen una mayor satisfacción de los usuarios de los servicios en cuestión.

11. Finalmente, el diseño e implementación de la política para atender algunos problemas públicos: las auditorías de desempeño evidenciaron deficiencias en el diseño de las políticas públicas evaluadas, entre las que se encuentran:

(1) carencia de organismos especializados con las atribuciones pertinentes para el logro de los propósitos establecidos;

(2) imprecisiones en la definición de la población objetivo y de los procesos de seguimiento, control y evaluación de los subsidios, y

(3) falta de pertinencia o inexistencia de mecanismos para la evaluación de los resultados obtenidos y el direccionamiento de la toma de decisiones.

La materialización de los riesgos puede repercutir en cuatro planos distintos:

1. Gasto público aplicado de manera inadecuada e inercial;

2. Recursos públicos utilizados fuera de lo dispuesto en la normativa aplicable;

3. Metas propuestas en programas y políticas públicas no alcanzadas, a pesar de cumplir con la norma y

4. Deterioro de la imagen que la sociedad tiene del Estado.

A continuación se ofrece una descripción de cada área clave identificada a fin que para el lector sea de mayor comprensión.

1.-Información sobre beneficiarios de programas sociales

Todo programa social está orientado a un grupo específico que comparte una serie de rasgos genéricos y necesidades similares; una caracterización clara y precisa de la población-objetivo permite discriminar a un conjunto de potenciales beneficiarios del resto del conglomerado, con el fin de focalizar el impacto de las acciones en cuestión.

La determinación del perfil de los receptores incluye elementos como situación económica, ubicación geográfica, edad, género, escolaridad, estado de salud y etnicidad, entre otros; a partir de dichas variables se puede definir la naturaleza del beneficio, la cobertura esperada, los montos requeridos, la periodicidad de la distribución de los apoyos, los mecanismos de evaluación y supervisión del programa, la definición de indicadores, etc.

Dadas estas circunstancias, se infiere que este tipo de políticas requieren obligatoriamente de un padrón rigurosamente integrado y que revista las siguientes características:

• Posibilidad de comprobar que los datos corresponden exclusivamente a los integrantes del grupo objetivo;

• Actualización sistemática, oportuna y continua, para depurar su contenido;

• Compatibilidad con otros padrones o bases de datos que permitan hacer cruces, identificar duplicidades, o generar información que permita reorientar los programas sociales para optimizar sus resultados;

• Si se utilizan fuentes alternas o provenientes de organismos auxiliares para la integración del padrón, es indispensable poder verificar su exactitud y confiabilidad;

• El padrón debe permitir identificar, en cualquier momento, quién recibe el apoyo, qué le fue dado, a cuánto ascendió —en el caso de apoyos económicos—, y cómo, cuándo y dónde le fue entregado, y

• Medidas para la custodia de los padrones y el aseguramiento de la información y datos personales de beneficiarios para evitar su dispersión o uso con fines distintos a los del programa.

2. Revelación de pasivos y gastos

Las finanzas públicas deben reflejar el estado real del país, no sólo en el momento actual, sino tomar en cuenta las proyecciones a futuro de una serie de obligaciones y demandas que el Estado estará obligado a solventar. Por ello, la posibilidad de contar con información clara, exacta y confiable de la situación financiera permitirá planear con mayor precisión el monto de los recursos presupuestales que se asigne a los rubros que entrañen compromisos a mediano y largo plazos, contar con reservas adecuadas para cubrir los costos derivados e imponer una disciplina financiera para manejar, de manera responsable, elementos como déficits, endeudamiento y pasivos contingentes, tanto a nivel federal como estatal.

Existen distintas figuras que son susceptibles de generar problemas a mediano y largo plazos en cuanto a su impacto en las finanzas del Estado, y que, por lo mismo, demandan medidas específicas para gestionar, de la mejor manera posible, los riesgos presentes y futuros que representan. Entre dichas figuras podemos destacar el problema de las pensiones, las necesidades financieras del sector público y las obligaciones derivadas de los fideicomisos y otros mecanismos.

• Pasivos pensionarios: son generados por factores como el crecimiento y las variaciones en la estructura de la pirámide poblacional, y la sostenibilidad de condiciones de retiro existentes.

• Requerimientos financieros y endeudamiento: es preciso que estos rubros estén plenamente reflejados en la Cuenta Pública de tal manera que permitan su adecuada gestión, sean acordes con la capacidad recaudatoria del Estado y faciliten la toma de decisiones respecto de la prudencia y posibilidades reales de incrementar el déficit o contraer nuevos créditos que entrañen obligaciones financieras.

• Fideicomisos, mandatos y análogos no paraestatales: las carencias y omisiones del marco legal que rige la creación y el funcionamiento de estos instrumentos han generado una falta de conocimiento del impacto que tienen desde el punto de vista financiero para el Estado mexicano, lo que da lugar a vulnerabilidades y opacidad en su operación.

3. Integración efectiva de la participación ciudadana en la gestión de programas públicos

En un marco de gobernanza se prevé que la ciudadanía, en tanto receptora de bienes y servicios por parte del Estado, debe tener un rol respecto de la definición, implementación e incluso evaluación de las políticas públicas y programas de interés social, así como en su seguimiento y vigilancia.

Se asume que los beneficiarios están interesados en la vigilancia o control de determinada acción estatal, y que cuentan con las capacidades técnicas necesarias para desempeñar dicho rol, así como un nivel de empoderamiento que les permite ser interlocutores formales de las autoridades encargadas de la gestión del programa.

Sin embargo, en la realidad, esta concepción presenta límites, dado que los grupos beneficiarios de buena parte de los programas y políticas de carácter social pueden presentar niveles considerables de marginación, atomización, inequidad de género, o participación de intermediarios, entre otras condiciones.

Adicionalmente, se pueden presentar resistencias por parte de las autoridades de compartir la información necesaria para entender los objetivos y el alcance de los proyectos. Es decir, existe una asimetría de información que puede impedir que los ciudadanos colaboren de manera significativa.

El Estado mexicano dispone de dos modelos principales para incluir a los beneficiarios directos de las obras y acciones financiadas con recursos públicos en su seguimiento y vigilancia; éstos son:

(1) la Contraloría Social, coordinada por la SFP, y

(2) las figuras que operan en los programas del gasto federalizado, sobre todo los Consejos Escolares de Participación Social, Avales Ciudadanos del sector salud, Consejos Ciudadanos de Participación en Seguridad Pública y Comités Comunitarios o de obra en el FISM-DF.

Dichos modelos no están integrados en una sola estrategia y su operación y resultados tienen áreas de mejora importantes, por lo que la participación social efectiva en la vigilancia y seguimiento de los programas públicos continúa siendo un tema pendiente en la agenda del Estado.

4. Adquisiciones, contrataciones o inversiones que cumplen la norma pero que no representan las mejores condiciones para el Estado

Para el adecuado cumplimiento del mandato legal de las instituciones y organismos gubernamentales se requiere de un flujo constante de adquisiciones de bienes y servicios de toda clase. Cada una de las políticas que ejecuta el estado comprende diversos insumos los cuales mayoritariamente son suministrados por particulares, aunque está previsto que entidades del gobierno puedan acudir a otras instancias del sector público para estos propósitos.

La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (LOPSRM) son los principales instrumentos que regulan esta clase de operaciones. Este marco legal prescribe los requisitos y procedimientos a cumplir para que las compras gubernamentales estén orientadas hacia la atención de las necesidades ciudadanas. No obstante, en algunos casos, pese a que se cumple con tales disposiciones normativas, los contratos que se celebran no implican un beneficio neto para el Estado.

Si concebimos al gobierno como un consumidor, podremos afirmar que su satisfacción dependerá de una serie de requisitos que el objeto adquirido tiene que cumplir. Los principales requisitos están vinculados con la calidad (la adecuación de las características del bien a las necesidades que está destinado a atender), el precio (que está en función de las condiciones particulares de un mercado en específico), la oportunidad o la disponibilidad (en cantidad y tiempo) y las garantías o seguridad, a mediano y largo plazos.

Además de los factores mencionados, existe una característica singular cuando el Estado actúa como consumidor: la necesidad de que el proceso de contratación se apegue al marco legal aplicable. Sin embargo, la observancia de la ley, por sí misma, no garantiza necesariamente que el resto de los requerimientos se cumpla. En el caso de las excepciones previstas por la Ley, las entidades públicas deben obtener las mejores condiciones para garantizar el interés público.

La ASF ha identificado en diversas revisiones la práctica consistente en la adjudicación directa que otorgan las dependencias y entidades de la APF a universidades públicas, institutos de educación y dependencias y entidades en los tres órdenes de gobierno.

Hay dos elementos que propician la existencia de riesgos en los procesos de adquisición; el primero, cuando la entidad pública a la que se le adjudican los contratos no posee la capacidad técnica para cumplir con la responsabilidad adquirida; el segundo, es que se excede el límite permitido de subcontratación: 49% de acuerdo al Reglamento de la LAASSP y de la LOPSRM.

Así, los niveles altos de subcontratación resultantes no están sujetos a las medidas de control que se establecen en un proceso licitatorio y por ende se propician incentivos para actuar con discrecionalidad. Se han detectado prácticas irregulares por parte de proveedores subcontratados así como las dependencias y entidades contratantes. La problemática identificada en distintos casos es subcontratación al 100%, sobreprecios, pruebas insuficientes de la realización de trabajos contratados, y proveedores comunes.

5. Obra pública

Un monto considerable del presupuesto federal se destina a la construcción de la infraestructura física necesaria para el desarrollo económico y social del país, misma que se conoce como obra pública. La gama de trabajos que los municipios, los estados y la Federación pueden contratar es muy amplia: carreteras, puentes, obras portuarias, hospitales, escuelas, vivienda, obras hidráulicas, torres de comunicación, electrificación, tendido de vías férreas, aeropuertos, edificios públicos, monumentos, parques y espacios recreativos, instalaciones deportivas, etc. Este tipo de proyectos son generadores de desarrollo económico e instrumentos para resolver, a mediano y largo plazos, problemas específicos en el entorno nacional, estatal o municipal.

El Estado dispone de distintos esquemas para invertir recursos en este rubro: asignación presupuestal, endeudamiento, asociaciones público-privadas, fondos federales transferidos a estados y municipios, fideicomisos o subsidios, entre otros. Por lo general, estas obras son desarrolladas por contratistas privados; distintos mecanismos, como la licitación o la adjudicación directa, permiten asignar los contratos para llevar a cabo estos trabajos bajo el precepto de garantizar las mejores condiciones de adquisición para el Estado en términos de costo de las construcciones, la oportunidad y la calidad de las mismas

En las auditorías correspondientes a la revisión de la Cuenta Pública 2014, en materia de obra pública, la ASF observó —independientemente del ámbito de gobierno o de la dependencia responsable— la existencia de problemas recurrentes en torno a los siguientes procesos:

• Planeación, contratación y ejecución de los trabajos;

• Modificaciones al Proyecto Ejecutivo original, ocasionando:

o Incrementos importantes en el monto de inversión,

o Prórrogas en los plazos de contratación, ejecución y puesta en operación, con la consecuente repercusión social y económica de no contar con las obras y servicios en el plazo y monto contratados.

• Limitaciones en el control y supervisión de los proyectos.

Fiscalización superior a la obra pública en 2014

Para fiscalización de la Cuenta Pública 2014 se realizaron 133 auditorías, con enfoque de cumplimiento financiero, a dependencias y entidades federales, en las que se abordaron diversos proyectos de infraestructura para determinar si se habían cumplido las previsiones originales en su contratación, ejecución, pago y puesta en marcha en cuanto a tiempo, costo y calidad.

Adicionalmente, la ASF realizó un total de 670 auditorías a fondos y programas vinculados con obra pública, distribuidos de la siguiente manera:

• 397 auditorías al FISM-DF

• 108 al Subsidio de Seguridad en los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (SUBSEMUN)

• 32 al Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE)

• 32 al Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM)

• 32 al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP)

• 32 al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF)

• 30 al Fondo de Pavimentación, Espacios Deportivos, Alumbrado Público y Rehabilitación de Infraestructura Educativa para Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FOPEDEP)

• 5 al Programa de Desarrollo Rural (PDR)

• 2 al Fondo de Infraestructura Deportiva (FID)

Las contrataciones en materia de obra pública constituyen un área prioritaria para implementar nuevos y mejores mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, ya que ha sido reconocido, inclusive a nivel internacional, que éstas pueden prestarse fácilmente a actos de corrupción.

Es preciso señalar que el sector de la construcción enfrenta vulnerabilidades respecto de la ocurrencia de prácticas como el fraude, el soborno o malos manejos, debido a las cantidades de recursos en este tipo de contratos, el carácter altamente técnico de las obras o servicios lo que dificulta tanto su concepción como su monitoreo; a estas condiciones hay que añadir las limitaciones en capacidades de los entes públicos que comisionan las obras.

En este contexto, es preciso que las medidas para revertir prácticas irregulares en materia de obra pública, permitan crear conciencia sobre el valor que subyace al control interno, las políticas de integridad y la revisión permanente para la mejora continua del marco normativo y legal, incluyendo la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas (LFACP).

Problemática general en materia de obra pública

Planeación

Se observó la existencia de proyectos ejecutivos con deficiencias en los siguientes rubros:

• Alcance,

• Normas técnicas y de calidad,

• Especificaciones generales y particulares de construcción, y

• Estudios previos (mecánica de suelos, topográficos, geológicos, ambientales…).

Lo anterior propició que las especificaciones técnicas de las bases de licitación fueran inadecuadas o incompletas; esto ocasiona una falla de origen que tendrá repercusiones en las etapas subsecuentes.

En cuanto a los proyectos de infraestructura realizados por las dependencias, las entidades federativas y municipios, y que fueron fiscalizados por la ASF, se identificaron modificaciones recurrentes en su contenido debido a la falta de ingeniería de detalle, la indefinición de la tecnología a utilizar en el desarrollo de la obra o a la imprecisión del sitio de los trabajos. Se observaron, inclusive, casos en los que se utilizaron proyectos ya ejecutados en otras ubicaciones.

Cabe mencionar que, en lo tocante a los municipios, en general, no se dispone de suficiente personal capacitado para desempeñar las funciones de planeación y elaboración de proyectos. Consecuentemente, se presenta un incremento en el costo de las obras ya que es necesario recurrir a la contratación de despachos externos.

Contratación

Se observó que, en algunos casos, los requisitos de las convocatorias de las licitaciones públicas y las invitaciones a cuando menos tres personas dieron lugar a limitaciones a la competencia, libre concurrencia y equidad, y, por consecuencia, generaron un entorno propicio para el establecimiento de mecanismos de evaluación y adjudicación inadecuados

Estos elementos vulneran la certidumbre jurídica del proceso, lo que genera una falta de confianza en sus resultados. En particular, es recurrente encontrar empresas a las que se les adjudican contratos sin tener las capacidades técnicas y financieras requeridas para ejecutar el proyecto.

Adicionalmente, resulta relevante destacar que no existen previsiones normativas que aseguren que los precios de los materiales, equipo y mano de obra, así como los costos indirectos, el financiamiento y la utilidad, que son contemplados en los contratos, estén alineados a los valores que imperan en el mercado.

Ejecución

Como se comentó arriba, la problemática determinada durante la ejecución de las obras fiscalizadas, tiene su origen en deficiencias de los proyectos ejecutivos. De manera específica, la carencia de estudios previos propicia la autorización y pago por conceptos adicionales, obra extraordinaria, o cambios, tanto en los materiales como en los bancos de extracción y desperdicio.

Es recurrente la falta de cumplimiento en el trámite de los permisos y licencias requeridos ante las autoridades competentes para el desarrollo de los trabajos, lo que incide en ajustes durante la construcción que incrementan el tiempo en que las obras se efectúan. Adicionalmente, se identificaron omisiones en cuanto al desarrollo de pruebas de laboratorio, lo que pone en riesgo la calidad de la obra.

De igual forma se encontró que, una vez formalizado el contrato e iniciados los trabajos, por parte de las entidades públicas, se aceptan, extemporáneamente, las fianzas y la entrega de anticipos se realizan fuera del plazo establecido; asimismo, no se efectúa la reprogramación de los programas de ejecución para la correcta aplicación de penas convencionales.

En cuanto al gasto federalizado, se ha determinado la existencia de la práctica reiterada de elaboración de convenios modificatorios como un reflejo de posibles deficiencias en la presupuestación y planeación de los proyectos.

Supervisión

Esta actividad, desde un punto de vista conceptual, es de una importancia capital para todo el proceso; si existen las condiciones para que ésta se lleve a cabo de una manera completa y eficaz —inclusive con la capacidad de proponer la suspensión de los trabajos a resultas de fallas o desviaciones graves— se pueden propiciar incentivos para cumplir, de manera cabal, con el proyecto en cada una de sus etapas.

En términos generales, la supervisión conlleva dos elementos: el primero se refiere al control de la ejecución de la obra por parte del ente público a cargo del proyecto; el segundo corresponde a la contratación de servicios de monitoreo y gerencia para el desarrollo de los trabajos.

Especial atención merece que, durante el proceso de adjudicación, las empresas ofertan personal con la experiencia técnica y el perfil académico requeridos para el proyecto, con el fin de obtener el contrato de servicios. Sin embargo, en ocasiones, una vez iniciados los trabajos el personal es sustituido por otro con menor perfil.

Respecto a este último, los resultados de la fiscalización mostraron la existencia de omisiones al cumplimiento del contrato en cuanto a los prestadores de dichos servicios en lo concerniente a la falta de experiencia técnica e inadecuado perfil académico de supervisores y/o gerentes de los prestadores de dichos servicios. De ahí se derivan problemas como inconsistencias entre el número de las horas-hombre o los entregables pagados en relación con el avance de la obra, incumplimiento de las fechas críticas, incompetencia o bajo desempeño del personal responsable.

Otras situaciones registradas en materia de obra pública

• Pago de obra no ejecutada para evitar el reintegro de recursos al final del ejercicio fiscal.

• Carencia de manuales de operación y cursos de capacitación al personal para la operación de los equipos instalados así como falta de garantías de estos equipos en las obras de edificación en la obra pública entregada.

• Durante el proceso de entrega recepción y finiquito de las obras se ha observado en algunos casos que no se cuenta con la garantía de vicios ocultos.

• Bienes inmuebles no asegurados ni inscritos en el Registro Público de la Propiedad Federal.

• Revelación inadecuada de la información contable y financiera de los proyectos de infraestructura de estados y municipios en la Cuenta Pública de la Federación, toda vez que se consideran como recursos ejercidos aquellos que han sido transferidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) a los gobiernos de las entidades federativas.

6. Participación de intermediarios en la dispersión del gasto público

La estructura federal de México implica que los montos presupuestales destinados a determinados rubros —como salud, educación, deporte, actividades agropecuarias, desarrollo económico y obras de infraestructura física para la prestación de servicios públicos— no se ejerzan de manera directa, sino que se transfieran a los ejecutores del gasto a través de distintos intermediarios, entre los que se cuentan las instancias competentes de estados y municipios, fideicomisos, organizaciones agrarias y de la sociedad civil y las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOMES), entre otros organismos auxiliares.

En principio, esta mecánica tiene como fin salvaguardar la integridad del pacto federal al dotar de recursos a las entidades federativas para renglones clave del desarrollo social y fortalecer los presupuestos a disposición de los gobiernos locales; permite el aprovechamiento de los recursos humanos y materiales con los que estos últimos cuentan. Asimismo, la etiquetación de los fondos que la Federación transfiere a los estados facilita el establecimiento de una coordinación efectiva para atender áreas prioritarias, cuya gestión es objeto de decisiones y políticas de Estado.

Se observa, sin embargo, que una serie de malas prácticas administrativas y financieras se constituyen en barreras y obstáculos para el flujo oportuno de los recursos desde la hacienda pública federal hasta los organismos, entes y dependencias que efectúan el gasto. La falta de oportunidad en la disposición de recursos, a resultas de este tipo de intervenciones, produce efectos negativos en distintos niveles:

• Genera, de manera exógena, un retraso en las actividades derivadas del ejercicio presupuestal, lo que podría traducirse en afectaciones a los planes originales de proyectos de inversión, fechas de entrega y finiquito oportuno de los contratos, así como la puesta en operación de obras de infraestructura, y por consiguiente, en la calidad de vida de la población.

• Abre la posibilidad de que un gobierno local, indebidamente, utilice recursos etiquetados con el objetivo de cubrir faltantes presupuestales o salir al paso de necesidades coyunturales.

• Obstaculiza el logro de los objetivos de los fondos y programas, la transparencia de su gestión, y los procesos de seguimiento y evaluación.

• Desalienta la posibilidad de proyectos multianuales debido a la incertidumbre en cuanto a la recepción de los recursos correspondientes.

• Propicia condiciones para la existencia de subejercicios que resultan en una atención deficiente y no oportuna a las necesidades sociales.

7. Subejercicios

En materia presupuestaria, un subejercicio es un saldo remanente resultado del ejercicio incompleto de la disponibilidad financiera destinada a una determinada actividad, programa, política o prestación de servicios.

Es importante tener en mente que un subejercicio no equivale a una economía o ahorro, puesto que este último presupone que el objetivo a alcanzar fue logrado a un costo menor que el proyectado, mientras que subejercer implica la incapacidad operativa o administrativa para devengar de manera completa los montos autorizados.

De acuerdo con la LFPRH, todos los recursos federales están sujetos al principio de anualidad, es decir, deben utilizarse de conformidad con el calendario del gasto programado; una causa frecuente de subejercicios está vinculada con la transferencia retrasada de los recursos, lo que imposibilita al ejecutor del presupuesto el poder emplearlo de manera adecuada al carecer del tiempo necesario para implementar el proyecto en cuestión.

8. Débil incorporación de tecnologías de información en el ejercicio gubernamental

Las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) se refieren a los procesos e innovaciones que permiten el procesamiento y acumulación de volúmenes elevados de información y su rápida distribución a través de redes de comunicación.

Las TIC son un elemento esencial para hacer más eficiente el trabajo gubernamental, así como para automatizar sus procesos sustantivos. Su uso permite optimizar recursos, reducir plazos, vincular, integrar y divulgar la información, analizar e implementar políticas de datos abiertos, evaluar riesgos y promover la participación de la sociedad.

Es de señalarse que las TIC también impactan positivamente en cuanto a cerrar espacios a la comisión de actos irregulares, al generar transparencia y publicidad de la información, estandarizar procesos y dejar registro de la acción estatal.

Sin embargo, la fiscalización ha mostrado que su implementación no necesariamente se traduce en un beneficio. Dada la complejidad, dinamismo y continua innovación del sector, las organizaciones que pretenden implementar sistemas informáticos o de comunicaciones de vanguardia no disponen, en ocasiones, con la experiencia y conocimientos técnicos para tomar decisiones racionales que tengan en cuenta el mediano y largo plazos y puedan realizar un análisis costo-beneficio objetivo. Por consiguiente, en algunos casos, las inversiones en esta materia no repercuten en la mejora de los procesos, resultan de un costo elevado y son subutilizadas.

El rezago tecnológico que presentan algunas áreas de la administración pública se extiende a las labores de control y supervisión que son necesarias para asegurar una utilización efectiva de la infraestructura de TIC, desde su fase de diseño e instalación hasta su operación propiamente dicha. Frecuentemente estos servicios son suministrados por proveedores externos que tampoco son objeto de supervisión, debido a que algunas de las dependencias oficiales no cuentan con el personal debidamente calificado para verificar la calidad del desempeño o de los sistemas desarrollados ad hoc, para satisfacer una necesidad específica.

Otro factor crítico es la protección de la información bajo custodia de las dependencias gubernamentales. Es indispensable garantizar que los datos de carácter confidencial se encuentren a salvo de posibles irrupciones por parte de terceras personas, así como contar con los mecanismos para asegurar la vigencia y actualización de las medidas de protección implementadas.

9. Programas públicos duplicados y sin coordinación

El correcto diseño de una política pública parte de la delimitación del problema social que se busca atender. En general, existen ciertos temas —como la pobreza, la salud, la preservación del patrimonio cultural, el sector agrario y empresarial, etc.— que demandan la aplicación de políticas integrales, ya que en estos ámbitos existe una multiplicidad de factores que inciden en su ocurrencia. Adicionalmente, se pueden distinguir, entre ellos, relaciones de causalidad, interdependencia o impactos aislados, lo que contribuye a hacer más complejo el asunto bajo análisis.

Una gestión multidisciplinaria sería la estrategia más adecuada para el diseño de políticas públicas. Ésta demanda un nivel considerable de coordinación entre las instituciones que vayan a colaborar para atender un problema, un intercambio de información dinámico, el uso de bases de datos comunes y la articulación con otros programas y políticas públicas que puedan ser complementarias.

Ante esta clase de situaciones, la respuesta gubernamental no ha sido uniforme: distintos enfoques son aplicados sin que haya una comunicación y coordinación efectiva entre las distintas dependencias que se dedican a proporcionar una solución, resultando con ello desfases, traslapes y uso ineficiente de recursos, además de que las necesidades públicas permanecen en un estado de insatisfacción.

En efecto, lo anterior se refleja en la existencia de distintas condiciones y resultados; desde la perspectiva de la fiscalización superior, algunos de los más representativos son:

• Padrones de beneficiarios inconsistentes,

• Concurrencia de instituciones de distintos ámbitos con un mandato similar y cuya acción acaba por ser mutuamente redundante,

• Atomización de la acción pública y dilución de su impacto,

• Generación de inequidades en la distribución de apoyos en distintos grupos sociales,

• Dificultad para evaluar los resultados globales de los programas, y

• Otorgamiento de beneficios a población distinta a la originalmente considerada.

10. Servicios suministrados por particulares

Una de las bases teóricas de los procesos de modernización administrativa del Estado es la concepción de que los atributos de la gestión privada pueden ser adaptados a las labores gubernamentales, dada su orientación hacia la maximización de beneficios a partir de la competitividad, la eficacia, el aprovechamiento de recursos, las economías de escala, el control de calidad, la priorización de la satisfacción del cliente, la innovación, etc.

Para tal efecto, se han diseñado distintas figuras enfocadas a mejorar los procesos del aparato estatal y, adicionalmente, se ha abierto la posibilidad de que algunas acciones, originalmente emprendidas por la administración pública, puedan dejarse en manos de particulares.

La fiscalización superior ha permitido determinar que la participación del sector privado en tareas de orden público no ha estado exenta de deficiencias en materia de cumplimiento de objetivos, discrecionalidad en la toma de decisiones, calidad de bienes y servicios ofertados, oportunidad, y transparencia.

Aunado a lo anterior, la utilización de empresas privadas para el suministro de bienes y servicios no ha estado necesariamente acompañada de mejores procesos administrativos que eviten vicios e irregularidades, faciliten la supervisión y el control por parte de las autoridades competentes o representen una mayor satisfacción de los usuarios de los servicios en cuestión.

11. Diseño e implementación de la política para atender el problema público

Las políticas públicas son decisiones del Estado que involucran recursos presupuestales para atender problemas específicos. Para poder determinar de manera objetiva si una acción gubernamental es adecuada, es necesario analizar tanto su diseño como su implementación. En el ámbito de la fiscalización, la práctica de auditorías del desempeño representa la vía más adecuada para corroborar si existieron deficiencias en la planeación y desarrollo de las políticas públicas.

La labor de la ASF tiene como propósito reflexionar sobre la solidez, consistencia y eficacia de las políticas públicas con el fin de identificar —con base en criterios válidos y confiables— las razones de su éxito o fracaso, sus fortalezas y debilidades, así como los aspectos susceptibles de mejora.

En este sentido, la fiscalización permite saber, entre otros elementos,

(1) si los objetivos, estrategias y líneas de acción de la política en cuestión, fueron adecuados respecto a las características del problema público, y

 (2), si la competencia de los ejecutores de las acciones públicas, las atribuciones que les confieren la ley y sus reglamentos, y su desempeño para alcanzar las metas y los objetivos, contribuyen a resolver o administrar el problema.

El mal diseño de una política pública ocasiona que no se resuelva el problema público; un excelente diseño con una mala implementación produce resultados limitados; generalmente, un mal diseño y una mala implementación representan el peor escenario para quien debe rendir cuentas respecto de su actuación y al uso que hizo de los recursos que le fueron confiados.

Las auditorías de desempeño evidenciaron deficiencias en el diseño de las políticas públicas fiscalizadas, entre las que se encuentran:

• Carencia de organismos especializados con las atribuciones pertinentes para el logro de los propósitos establecidos;

• Imprecisiones en la definición de la población objetivo y de los procesos de seguimiento, control y evaluación de los subsidios, y

• Falta de pertinencia o inexistencia de mecanismos para la evaluación de los resultados obtenidos y el direccionamiento de la toma de decisiones.

Aun no acaba el proceso derivado de la fiscalización a la cuenta pública 2014, los entes auditados tendrán la oportunidad de presentar la solventaciòn de las observaciones emitidas por la ASF y de no cumplir con lo previsto en las leyes en la materia, se inicia un proceso resarcitorio con el cual se reintegran los recursos observados a la TESOFE.